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我國土地評估行業改革紀實
說到土地市場,不能不說到地價,因為地價問題一直是土地使用制度改革的核心問題。在我國,土地評估機構和人員廣泛活躍在地價領域。
  我國的土地評估事業產生于上世紀80年代初,隨著土地使用制度改革的不斷深化和國有企業改制的推進,在90年代獲得長足發展,目前已經形成一個獨立的行業。全國取得土地估價師認證資格的有17000多人,具有從事土地評估資格的評估機構1600余家,從業人員兩萬余。土地估價行業先后推進了近6萬家國有企業的改制工作,通過土地估價,顯化土地資產5000多億元。
  但是,由于發展歷程所限,這個行業存在不少缺陷。國土資源部有關方面負責人在1999年曾指出的是,執業不獨立,數量多、規模小,競爭力不強,執業素質不高,行為不規范等。更重要的是,政府主管部門在這個行業中扮演的角色,既不能適應市場經濟發展的要求,也不符合加入WTO后政府職能轉變的趨勢。
  對土地估價行業的改革,勢在必行。1999年、2001年和2002年,國土資源部連續三次出臺文件,對土地估價行業進行改革。其動作之大、聲勢之盛,宛若雷霆。
  脫鉤→備案→資質不再
  1999年9月13日,為落實黨的十五屆四中全會精神,國土資源部下發了《關于土地評估機構與政府主管部門脫鉤的通知》。《通知》要求根據土地公有制性質和土地評估的特點,將現有的土地評估機構改制為兩類不同性質的評估機構。
  一類是按照《公司法》或《合伙企業法》等有關規定改制成由土地估價師或其他專業人員出資設立的合伙制企業或有限責任性質的土地評估中介服務機構,這類機構必須在人員、財務、職能、名稱等四個方面與政府主管部門徹底脫鉤,其從業范圍定為市場中介性土地評估業務。另一類是按《事業單位登記管理暫行規定》進行登記、保留事業單位性質的機構,專職承擔政府職能性、公益性土地評估業務。在這兩種形式中,前者也就是土地評估中介服務機構,將成為土地評估機構的主要形式,而事業單位成為土地評估機構的輔助形式,從市場中介中退出,不再從事市場評估行業。
  這次改革,改變了當時大多數土地評估機構隸屬于政府行政部門的模式,將土地評估機構改制為市場法人主體。
  第一次改革的重點在于脫鉤,第二次改革就面向土地估價結果確認和土地資產處置審批制度。
  2001年2月,國土資源部下發了《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》,核心內容就是以土地估價報告備案取代土地估價結果確認審批。說得詳細點,就是企業改制需要進行土地估價的,由企業自主選擇土地估價機構進行評估。土地行政主管部門不再對土地估價結果進行確認,也不再對中介機構提供的估價結果進行調整,土地估價結果由中介機構獨立承擔責任。企業改制上報的土地估價報告,只要格式規范、要件齊備,土地行政主管部門就將直接給予備案。
  這次改革有利于土地評估中介行業按照自主經營、自我發展、自我約束、自擔風險的市場要求健康成長,也有利于提高政府依法行政和廉政水平。它所引起的震動,雖然主要在于政府主管部門,但是強度可能遠超過脫鉤改制。“確認”改為“備案”以及土地資產處置審批辦法改革之后,政府主管部門就等于放棄了審批權。放棄這部分權力,意味著什么,是再明白不過了。對政府來說,可以說得上是一次“自我革命”,有人稱這次改革是“改革舊制度,建立新機制”。對土地評估中介機構來說,這次改革是進一步消除過去靠部門關系生存的基礎,“市場主體”的身份更加清晰。同時,建立土地估價報告備案制度,也是轉變管理方式,從“事先審批”變為“事后監管”,按照市場的要求對評估行業進行監督管理。?
  在脫鉤改制和實行備案制度之后,土地評估機構逐漸走向市場,而按照市場行為對其機構運作和人員管理進行監管,成為這個年輕的行業健康規范發展的必然之舉。
  2002年,國土資源部又下發了《關于改革土地估價人員和機構監督管理方式的通知》。在這份短短三頁的通知內,有幾條對土地估價機構來說,不亞于重磅炸彈——“土地行政主管部門不再評定土地評估機構的資質等級”、“需要進行土地評估的單位或個人,可自主擇定土地評估機構”、“任何單位和個人都不得依靠行政權力為有關單位或個人指定評估機構”。
  這第三次改革的矛頭直指改革前實行的對土地評估機構的資質評審制度。從1995年開始實行的這種制度,由土地行政主管部門把從事土地評估中介服務的評估機構分為A級、準A級、B級等不同級別,發放資質證書。同時根據這種分級,人為劃分了土地評估機構的業務范圍。舉例說來,只有A級,即所謂全國最好的機構,才能做上市公司的土地資產評估工作,也就是通過政府的審批對中介機構業務范圍的這種劃分,使許多土地評估機構在獲取業務時具有特權。
  和前兩次改革相比,業內專家指出,這次改革的意義更為重大。取消了資質等級和業務范圍限制之后,對土地評估中介機構來說,不再存在進入這個市場的“壁壘”和“門檻”問題,完全成為市場主體,在市場環境下公平競爭,自我發展。對政府主管部門而言,取消了對土地估價中介機構進入評估市場的行政審批,符合我國正在大力推行的行政審批制度改革的趨勢。
  新的管理方式更有效,威力更大
  在這連續三次改革中,可以清楚看到這樣一個脈絡:土地評估機構一步步進入市場經濟大潮中競爭;政府主管機構則一步步從過去舊的行政管理模式中退出來。這“一進一退”,使政府的行政管理和中介機構的發展運行,適應了市場經濟體制的需要和加入WTO后我國在行政管理和中介管理上的需要,也與國際慣例接軌,并同中央有關精神保持了高度一致。
  部有關方面負責人在接受記者采訪時說,改革的核心是體制改革,方向是適應社會主義市場經濟需要,按照“獨立、客觀、公正”的基本要求,建立起“政府監管、行業自律、機構及其從業人員獨立承擔法律責任”的行業管理體制和運行機制。
  這說明,連續三次改革,并不表明土地行政主管部門不管中介機構了,而是改變了管理方式,由事前審批變為事后監管,使監管方式更符合市場經濟體制的要求。這種新的方式應該更有效,威力更大。
  那么改革之后,政府主管部門對土地評估機構和人員將怎么管理呢?部有關方面負責人強調:其一,盡管評估行業開放了,但土地估價市場的準入機制還是要的,“不是所有的人都能做土地評估”。要進入這個市場,就必須符合國家法律法規和相關制度。首先要符合《城市房地產管理法》,其次要符合《公司法》,再者要符合1995年由原國家土地局和國家工商行政管理局聯合下發的《關于對土地價格評估機構進行登記管理有關問題的通知》中的有關規定。同時,土地行政主管部門對市場進入者的一些條件還是要把關的,這些條件包括:專業人員的數量是否符合要求,其素質是是否達到專業標準,機構是否按照規定和主管部門徹底脫鉤等。
  其二,運用市場機制促進土地估價中介行業的發展。土地行政主管部門變事前審批為事后監管后,將切實建立起抽查制度,定期對土地評估機構及其出具的土地評估報告進行隨機抽查和評議。同時建立起信息發布制度,抽查結果將及時在網上或其他新聞媒體上向社會公布,使社會公眾了解執業機構和人員的真實資格和信譽等情況。還將建立機構和個人的執業檔案,供社會查詢。
  此外,土地估價的行業自律機構——中國土地估價師協會也要制定相應的行業自律規范,加強對土地估價人員的培訓,研究防范評估風險的從業規定和技術措施,嚴肅處分違規機構和人員,保證土地估價人員和機構獨立、客觀、公正地從事土地估價業務。
  由此可見,政府主管部門對土地估價中介行業決不是不管了,而是在管理的方式上改變了,管理的力度不但沒有減弱,而且還加大了,同時提高了對土地行政主管部門管理水平的要求。
  總體發展態勢良好,但問題依然很多
  土地估價中介機構的改革成功與否,最終還是要看改革后這個行業的發展態勢如何,前景怎樣。那么,這個行業距離第一次改革已經有3年時間了,如今發展到底怎樣呢?有關人士這樣分析:
  規模擴大了。現在我國最大的土地評估機構的年營業收入已經達到數千萬元,年營業收入超千萬元的機構已經不在少數。更有人說:“脫鉤改制,造就了一批百萬富翁。”
  競爭意識增強了。過去沒有脫鉤時,大家都在等活干,現在是四處找活干。隨之而來的,就是使土地評估機構業務迅速拓展。
  風險意識提高了。在確認改“備案”之前,土地評估機構的評估結果報告如果存在問題,政府將被迫“兜底”。而經過改革后,中介機構就得為自己的評估結果負起責任。由此衍生,整個行業的自律意識也大為增強。
  良好的市場環境也正在逐步形成。在市場開放后,優勝劣汰就成為必然,“大魚吃小魚”的現象也將可能隨時出現,土地評估機構做大做強,也具有了良好的市場環境。
  對政府主管部門來說,改革的好處更是親身體會。部有關方面人士感嘆:“三次改革,讓我們從繁重的事務性工作中解脫出來。”以前每年報到部里的土地估價結果確認項目上百件,每一件都是厚厚一摞,審查的時候還不能馬虎,戰戰兢兢,整天就陷入事務性的工作中。改革之后,現在每年兩件左右,于是可以把有效的時間和精力投入抓地價管理的基礎建設、政策研究等。
  必須承認,我們的土地估價中介行業還很年輕,盡管經過三次改革,但問題依然很多。部有關方面負責人認為,土地估價行業存在的問題,主要表現在這樣幾個方面:適應市場意識還不不夠,政府崇拜審批的意識還很濃厚,中介對政府的依賴也比較強;脫鉤改制不徹底,“假脫鉤”現象存在,一些機構脫鉤后還和政府有經濟上的密切聯系,為一些腐敗的滋生提供了土壤;自律意識還不高,弄虛作假的現象也還存在;中介機構的職業水平和競爭力和外國評估機構相比還處于下風;經營水平還不高,小作坊式機構普遍存在,缺乏長遠意識、品牌意識;整個中介市場環境不夠好,相關法律制度規則缺乏,不正當競爭有所呈現。
  不過,這些問題都是改革發展中的問題。部有關人士充滿信心地認為,只要將這三次改革的措施認真落實到位,政府主管部門在制定游戲規則、信息發布、監督檢查、防范風險等方面的職能全面到位,必能使土地估價中介行業健康有序和規范發展。
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